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?構建現代財政體制化解財政收入風險

時間:2019-12-13 08:57來源:未知 作者:管理員007 點擊:


来源:中国经济时报-中国经济新闻网  日期:2019年12月11 日 作者:闫坤 鲍曙光  

跳出收入看收入,通過收入支出聯動改革,強化頂層設計,通過構建現代財政體制,化解財政收入風險。

澳客觀點

闫坤 鲍曙光

伴隨著經濟進入新常態,財政運行也進入了新常態,其中最突出特征就是財政收入增速的顯著下降。我國財政收入增速已經由2010年的21.3%下降到2018年的6.2%,2019年上半年則爲3.4%。在大規模減稅降費政策疊加經濟增速放緩及外部環境日趨複雜的背景下,需要正視當前財政收入增速快速下降問題。

財政收入與經濟增長的基本現狀

本文基于兩個口徑財政收入進行分析,小口徑財政收入爲一般公共預算收入,即稅收和非稅收入。按照國際貨幣基金組織的《政府財政統計手冊》,基于數據可得性、可比性及占比較低等原因,本文將大口徑財政收入界定爲一般公共預算收入、政府性基金收入以及社會保險基金收入中的保險費收入。本文采用財政收入占GDP比重和財政收入彈性兩個指標分析財政收入與經濟增長相關性,其中財政收入彈性是指經濟增長變化所引起財政收入的變化情況。

經過測算,我國財政收入與經濟增長之間關系總體呈現出逐步下降的趨勢。我國小口徑財政收入彈性在2013年以前長期大于1.2,財政收入顯著快于經濟增長;但在2013年及以後,我國財政收入彈性逐步下降,到2018年已下降至0.701。這說明我國財政收入增長逐步放緩,其在我國新增國民收入分配中的比重有所下降。隨著財政收入彈性下降,我國財政收入占比也發生轉折,到2015年22.10%頂峰後逐步下降。我國財政收入彈性和占比近幾年雙降的原因在于減稅降費改革降低了企業負擔,擴大了居民可支配收入,從而降低了宏觀稅負,釋放了微觀主體活力。

但從大口徑財政收入分析看,財政收入彈性和占比卻存在下降後上升的趨勢,其中財政收入占比從2012年的32.82%上升到2018年的34.58%。大小口徑財政收入變化趨勢存在顯著差異。其原因在于雖然小口徑財政收入增速放緩,但其在大口徑財政收入中所占比重不斷降低,我國土地出讓收入逐步回升,帶動政府性基金收入大幅增加,社保基金收入也穩步提升,從而扭轉我國小口徑財政收入彈性和占比下降趨勢。總體看,減稅降費改革有效降低了企業和居民稅收負擔,支持了實體經濟發展,但由于土地出讓金、非稅收入上升等原因,我國大口徑宏觀稅負未明顯下降。

財政收入與經濟增長關系的理論分析

2019年上半年,全國一般公共預算收入同比僅增長了3.4%,而相應全國一般公共預算支出則同比增長10.7%,收支矛盾進一步凸顯,呈現出財政收入增速下滑的隱憂。

(一)財政收入增速下滑是必然現象,是發展階段和改革紅利釋放的體現

從我國發展來看,當前我國進入經濟新常態,經濟增速由高速增長轉爲中高速增長,面臨經濟增速換擋期、結構調整陣痛期、新舊動能轉換期“三期疊加”,各種周期性、結構性、體制性問題相互交錯,經濟面臨深度調整,短時間內經濟動蕩和收入增速下滑不可避免。近些年中國財政收入高速增長,得益于我國分稅制改革的改革紅利。增值稅的納稅能力放大器作用減弱,投資需求有所降低,“稅收增長紅利”效果逐步降低,國家持續實施減稅降費政策,這些因素都導致財政收入增速逐步下滑。因此,當前財政收入下滑是必然結果。

(二)財政收入與經濟增長關系並無統一判斷標准

從各國整體發展趨勢看,經濟越發達的國家和地區,其財政收入所占比重往往越高。根據IMF統計數據,2019年發達經濟體財政收入比重爲36.40%。2018年,我國大口徑財政收入占比達到34.58%,已經接近發達經濟體平均水平。但從國別橫向比較視角看,各國財政收入占比情況差異顯著。根據《2017年度稅收收入統計報告》,2016年OECD國家中稅收收入占國內生産總值比率最高國家的前兩名分別是丹麥和法國(分別是45.9%和45.3%),最低的兩個國家分別是墨西哥和智利(分別是17.2%和20.4%)。因此,雖然很多研究認爲我國宏觀稅負水平已經較高,且目前已經接近發達經濟體平均水平,但從國別情況看,各國財政收入占比差異顯著,平均水平並不能說明我國財政收入比重已無較大擴展空間。如果以丹麥、法國等國家作爲對比,我國財政收入比重仍具有相當大的可操作空間。

財政收入占GDP比重情況受到一個國家發展階段、政府職能範圍、分配制度和曆史文化等多因素的影響,各國之間差異顯著。我國走的是中國特色社會主義道路,是“前無古人的偉大實踐,也是世界發展史上獨特的偉大創造”。因此,對我國財政收入問題判斷缺少“錨定標准”,其他國家財政收入增速及占比情況只能作爲參考。國情不同,我國最優財政收入增速和比重仍然是不確定的,也不能說現有財政收入增速下降是適合現階段中國發展的。我們需要根據基本國情和改革進程,逐步通過制度安排探索最優比重。這一過程是不斷試錯的過程,並無明確或者統一標准。

(三)基于經濟發展質量視角審視財政收入

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。財政是國家治理的基礎和重要支撐,財政治理水平在很大程度上影響甚至決定著高質量發展目標的達成。當前我國財政收入制度安排與高質量發展還存在顯著差異。我國間接稅爲主體的稅制結構,未能促進居民間收入分配公平,反而在一定程度上拉大了居民收入差距;以土地出讓金爲主體的政府性基金收入結構導致房地産行業過度發展,扭曲了産業結構,不利于國民收入分配;非稅收入在近些年增長過快,進一步降低了我國財政收入規範性和穩定性。這些對高質量發展産生著一定的阻礙作用。爲了實現高質量發展,要在保證財政收入適度增長基礎上,更加關注提升財政收入質量,推進構建現代財政收入體制,爲提升我國經濟發展質量提供支撐。

重視財政收入下降引致財政風險

我國財政收入下滑有其必然性,但如果任由財政收入繼續下滑,那麽將會引發一系列潛在風險,必須給予高度關注。

(一)地方政府債務風險

近些年,我國地方債務規模不斷攀升,債務風險日趨凸顯。根據相關數據計算,2016年我國省級政府債務率平均爲253.644%,位列省份排名前三的債務率分別爲448.709%、398.776%、392.885%,債務率都高于國際貨幣基金組織設立的150%的最高參考範圍上限。我國地方債務風險不容忽視,部分地區債務風險較高,償債壓力較大。財政收入如果長期處于低位,則可能在兩方面進一步推高地方政府債務風險。一方面,如果我國財政收入持續下滑,那麽各省市償債能力會持續弱化,債務率會顯著提升,流動性風險會急劇增加;另一方面,基于政績考核和政府任務目標的實現壓力,地方政府可能會在財政收入減少的情況下,忽視地方債務所引發的系統性和區域性金融風險,重走舉債發展老路,從而使債務風險脫離控制。因此,財政收入持續下滑會提升地方政府債務風險。

(二)財政支出可持續性風險

在我國財政收入放緩背景下,財政支出仍然保持較快速度增長,財政收支矛盾凸顯,財政支出可持續性受到影響。我國正處于轉型期,教育、醫療、社會保障等基本公共服務支出剛性增長,同時支出結構僵化、財政資金使用效益不高問題仍然存在。如果不深化改革,財政支出就不可持續。雖然通過壓縮一般性支出和“三公”經費等方式削減開支,強化財政資金績效管理有效提升了財政資金效率,但如果財政增收乏力現象進一步演繹,最終或將波及教育、社會保障和衛生等民生支出,影響政府職能履行。

(三)財政政策作用空間受到壓縮

在財政收入放緩、剛性支出壓力持續增加和地方政府債務沈重背景下,政府財政政策作用空間受到極大限制。一方面不能繼續依靠大規模基建擴大地方財政收入,否則杠杆率將越來越高,並將風險後推,增加系統性風險,另一方面財政收入增速下滑會導致財政對基建項目支持和補貼力度不夠,降低財政資金對民間資本的帶動作用,從而可能帶來財政緊縮效應。財政政策面臨兩難困境,可閃轉騰挪的空間進一步縮小。

(四)政府治理風險

面對財政收入繼續下滑趨勢、日趨增加的支出以及政績考核壓力,政府部門可能會爲了緩解收支矛盾,動用非規範性手段攫取收入,重蹈“亂收費”覆轍。過去幾年,一些地區非稅收入過快增長,非稅收入比重連年上升,收費增速明顯高于稅收增速就是一個典型現象。這些非規範性手段一方面可能會加重微觀主體負擔,消弭政府對實體經濟和小微企業等微觀主體的優惠和支持政策效果,影響結構性減稅政策作用。另一方面,這些非規範性手段很多可能是亂收費行爲,不僅會加劇經濟領域的混亂和腐敗行爲,而且也阻礙了政府職能轉變和簡政放權,進一步強化舊有財稅管理體制制度慣性,延緩財稅體制改革進程。

構建現代財政體制化解財政收入風險

丹麦等北欧国家财政收入占比极高,也明显高于我国,但这些国家民众并未对此有较大争议,其原因在于北欧国家实施的高福利制度,有效消解了税收痛苦感。可见,财政收入高低并不是根本问题,社会对财政收入规模的关注更多是由于财政支出受益感不强导致普遍存在“税负焦虑”。因此,要跳出收入看收入,通過收入支出聯動改革,強化頂層設計,通過構建現代財政體制,化解財政收入風險。

在收入方面,要適應高質量發展的現代財政收入體制,必須從總量、結構和制度三方面推進改革。總量上,合理確定財政收入占GDP比重,這一比重確定要結合財政支出受益感及社會福利模式來確定。當前考慮到民衆稅負痛苦感,需要繼續實施減稅降費政策,全面減輕企業和社會稅負,但從長期看,未必需要進一步降低宏觀稅負,而要更著重提升財政支出受益感和社會整體福利水平。結構上,提升稅收收入占總財政收入比重,降低非稅收入比重,清理政府性基金,通過清費立稅來強化政府收入機制的規範性、透明性和約束性,同時推動我國稅制由間接稅爲主向間接稅和直接稅相結合轉變。制度上,要建立現代稅收體系,完善稅收立法,構建適應高質量發展,統一、法治、公平、方便征管的現代稅收體系。

在支出方面,一方面要推進制度建設,對既有的預算制度進行全方位的治理,建立全面規範透明、標准科學、約束有力的預算制度,推進預算績效管理改革。通過績效強化責任約束,構建約束激勵機制,打造廉潔、高效的服務型政府,全面提升財政資源使用效益和受益感。另一方面則要對財政支出進行結構性調整,有保有壓,壓縮不必要支出,優化支出結構,緩解社會“稅負焦慮”。未來隨著我國經濟社會進一步發展,需要進一步強化政府公共服務職能,提高保障和改善民生水平,加強教育事業、社會保障體系等福利體系建設,滿足人民對美好生活的需要。

(闫坤:中國社會科學院財經戰略研究院黨委書記、研究員;鮑曙光:中國社會科學院農業發展研究所助理研究員)


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