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譚躍湘:著力創新湘江源頭治理的生態補償機制

時間:2017-01-04 09:47來源:澳客 作者:譚躍湘、劉新年、 點擊:

湘江是湖南的母親河,湘江流域是湖南省人口最稠密、經濟最發達的區域,也是水資源最集中、水環境問題最突出的地區。多年來,湖南省高度重視湘江汙染防治,並取得了明顯成效,但水資源汙染形勢依然嚴峻。爲此,我們主要以永州市的情況調查爲基礎,綜合湘江環境治理的現狀和趨勢,就創新湘江源頭治理的生態補償機制,激活湘江治理主體,形成源頭治理合力,構建人與自然和諧共生的湘江綠色體系和機制,提出如下對策建議。

一、湘江汙染治理要突出源頭治理

湘江全長948公裏,流經湖南省14個市州中的永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、嶽陽8個市州;流域面積94721平方公裏,占全省國土面積的40%;流域內常住人口2014年爲4092萬人,約占全省人口的61%,是湖南省居民生活用水和工農業生産用水的重要來源,其水質條件和環境狀況不僅直接決定湘江流域人民的生活質量和身心健康,而且關系湖南省經濟社會持續健康發展。

但從20世紀80年代未、90年代初起,湘江水質總體呈惡化趨勢,治理湘江已成當務之急。

治理湘江汙染必須從源頭治理抓起。治理湘江源頭首先是治理湘江汙染源頭,主要包括治理自然汙染源、生産汙染源、生活汙染源。從自然汙染源看,近年來,湘江流域生態環境惡化,森林資源銳減,水土流失加劇,局部地質災害頻現。特別是自2007年以來,湘江流域旱期持續拉長,湘江中下遊連續4年遭遇特枯水位,幹流城市供水接連告急。2014年,湘江流域接連遭受9次強降雨沖擊,全省108個縣市區1258個鄉鎮的560萬人受災,倒塌房屋1.72萬間,緊急轉移57.67萬人,農作物受災面積356.1千公頃,直接經濟總損失152.26億元。從生活汙染源看,一些城鎮居民生活廢水未經處理就直接排放湘江,加重了湘江水資源汙染,使湘江水體有機物超標。從2015年9月省十二屆人大常委會執法檢查組公布的14個市州共計117個水汙染問題比較嚴重的區域及點源清單看,作爲省會的長沙市就有14個水汙染嚴重的點源。從農村、農業汙染源看,隨著農業大量使用化肥、農藥和農村養殖業發展,湘江水體汙染中農村農業汙染比重不斷上升,而目前全省2100多個鄉鎮建有生活汙水處理廠的僅112個鄉鎮。

另一个源头是湘江地理源头。湘江源头位于湖南省永州市蓝山县紫良瑶族乡的野狗岭,流经蓝山、江华、江永、宁远、道县、双牌,在永州市的萍岛汇合广西来水并为湘江源头流域,其环境状况不容乐观。从人口分布和用水情况看,2014年永州市常住人口538.71万人,为湘江流域人口第三大城市,第四大用水城市,总用水量25. 23亿立方米,其中,工业用水3.51亿立方米,生活用水2.32亿立方米,农业用水更是高达18.73亿立方米,居全流域首位,从一个侧面表明永州市的生产生活污水对湘江的影响不能轻视。

從經濟發展與環境治理的矛盾看,湘江流域上、中、下遊經濟發展水平差異明顯。如圖所示,如果通過永州和株洲將湘江劃分爲上、中、下遊三段,2014年,湘江下遊地區生産總值14225.30億元,占全區總産值的67.73%,是中遊地區的2.60倍,是上遊地區的10.94倍。

2014年湘江上、中、下遊地區生産總值比較

數據來源:湖南省2014年國民經濟和社會發展統計公報

永州作爲湘江上遊地區,經濟最不發達,保護環境與發展經濟的矛盾沖突也最爲突出。如永州市零陵區50%以上的財政收入來源于采礦業,不發展采礦業經濟困難,發展采礦業汙染湘江。作爲國家主體功能區重點建設試點示範縣與國家生態文明先行示範區建設縣的藍山縣也有相同尴尬,其力推的16個石材項目,有6個涉及國家級公益林,1個涉及省級公益林,而按照《國家級公益林管理辦法》第11條規定:禁止在國家級公益林地開墾、采石、采沙、取土。

上述兩重含義的汙染源頭各有側重,共同構成湘江汙染的主要來源和原因。中國古語有言:“揚湯止沸,不如去火抽薪”,化用到湘江治汙上說,就是要釜底抽薪從源頭抓起。“源頭不治,湘江難治;源頭不清,湘江難清。”治理湘江汙染要把汙染源頭治理和地理源頭治理緊密結合起來,在抓汙染源頭治理中突出地理源頭治理這個重點,在抓地理源頭治理中突出汙染源頭這個關鍵。

二、源頭治理要突出生態補償

堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念,落實禁入、禁伐、禁采、禁漁、禁養等生態保護政策,關鍵舉措是要形成運轉有序、持續高效的體制機制,根本辦法是要抓住利益激勵和約束這個“牛鼻子”,重點處理好源頭治理的成本收益關系,突出生態補償這個根本政策。

1.全面把握湘江源頭治理收益的豐富內涵,充分認識湘江源頭治理的重要性

從源頭上治理湘江,減少和消除汙染,恢複和保護好湘江流域的生態環境,能産生巨大經濟、生態和社會效益。

核心引領區持續發展的重要支撐。湘江流域面積占全省面積的40%,人口占全省人口近三分之二,生産總值占全省産值近80%,人均地區生産總值是全省平均水平的1.27倍,集中分布了機械、鋼鐵、有色、食品、石化等主營業務收入過千億元的産業,是湖南省經濟社會最發達的區域。特別是其中的長株潭地區以占全省1/7的面積,集聚了全省70%以上科研機構、60%以上高新技術企業,2015年其地區生産總值、高新技術産業增加值占全省比重分別超過40%和60%,經濟總量、增長速度和發展質量均居全省前列,堪稱名副其實的核心引領區。但隨著湖南省工業化和城鎮化進程的加速推進,資源和環境問題已成爲制約該地區持續發展的“沈重翅膀”。堅定不移加大湘江源頭治理力度,切實減少和消除湘江汙染,事關湖南經濟社會可持續發展,事關長江中下遊7省市環境生態安全,事關核心引領區加快轉變經濟發展方式、積極發展綠色環保産業,2014年湘江全流域環保産業總值達1352億元,2015年預計可達1600億元,也印證了這種趨勢。

利在当代功在千秋的经济增长点。湘江地理源头属生物多样性保育生态功能亚区,森林覆盖率居全省第三,已有 14 个国家级省级自然保护区或者重要生态功能区等,是全省生物多样性最为丰富的地区之一,也是湖南省最为优质的饮用水源之一。保护好湘江源头环境具有十分明显的生态价值和生态功能。湘江流域创造了全省80%的财富,承载了全省74%、近5000万人口的生产、生活及生态用水,也提供了全省60%以上的污染,其中尤以株洲、湘潭和长沙河段污染最为严重,一些年份连正常供水也被打断,每年直接经济损失高达40亿元以上。这些情况表明,环境保护就是经济效益,绿水青山就是金山银山。通过包括源头治理在内的湘江全流域治理,以更严格的产业准入标准与污染排控标准规制发电、灌溉、饮水和航运事业,规范各类开发区、工业园区建设,积极发展循环经济和低碳经济,确保湘江流域经济结构优化和产业升级换代,功在当代利在千秋。

社会和谐稳定发展的重要基石。人类社会发展到今天,人民对美好生活的向往开始从吃得饱、穿得暖的生理需求向更高层的安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求提升。但现在我国已进入生态环境高风险期,湖南省湘江流域环境污染事件也频繁发生。2006年9月8日,湖南省岳阳县城饮用水源地新墙河发生水污染事件,砷超标10倍左右,8万居民的饮用水安全受到威胁。 诸多情况表明,从源头上治理湘江是人民的殷切期盼,是发展的迫切要求,也是实现社会和谐稳定的重要保障。

2.全面把握湘江源頭治理成本的特殊屬性,充分認識湘江源頭治理的艱巨性

湘江源頭治理並非免費牛餐,更不是天上掉下來的餡餅,治理湘江源頭的巨大收益往往伴隨著巨大成本,這也是湘江源頭治理任務艱巨的重要原因。

日渐增加的投入。湘江源头治理,是一个涉及湘江流域城市、乡村,企业、居民,生产、生活,上游、中游、下游各个方面、各个领域、各个环节的系统工程,也是一个涵盖事前监测、事中治理、事后奖惩包括“堵源头”“治污点”“建绿心”的运行过程,需要相关主体投入大量人力物力财力,形成了一个巨大的成本链条。以2013年以来,省政府实施湘江保护和治理“一号重点工程”的“三年行动计划”为例,仅沿江各级党委政府、相关部门和社会各界就先后实施整治项目1740多个,引导各方面投入的资金达350多亿元。特别是作为湘江地理源头的永州,为保护好湘江源头的森林植被,全市每年从有限的财力中挤出资金近5亿元用于绿化建设;为保护湘江源头特有鱼类生态资源,建立两个湘江上游特有鱼类水产种质保护区,仅人工增殖放流投入资金2亿元以上; 2013年-2015年,永州共组织实施并完成407个湘江流域水污染防治项目,投入与湘江保护相关的专项资金达15.5亿余元。近五年来,永州市实施千万元以上生态保护建设项目150多个,共投入资金180多亿元。

被迫減少的收入。更爲巨大的是爲此付出的間接成本、隱性成本。例如近5年來,永州在尚未完成工業化過程的情況下,爲守住經濟發展“綠色指數”,主動和被動擡高工業准入門檻,限制和拒絕引進國家明令禁止的能源消耗大、影響生態環境的相關投資項目累計達300多億元,直接財稅損失30多億;先後關閉汙染企業220家,停産整治汙染企業140家,涉及就業人員3萬余人,財政直接減收5億多元,間接損失15億元左右;制定出台了《永州市封山育林實施辦法》,將林業用地規劃爲禁伐區、限伐區、開發區三種類型,其中劃定公益林843.69萬畝,林木采伐指標從2009年163.73萬立方米壓減到2014年的63.67萬立方米,財政、林農每年因此分別減收0.8億元、3.35億元;爲保護湘江,劃定了禁采區1068.8公頃,按市價估算,全市財政每年因禁采減收近6億元;從2012年起,全市在湘江幹流每年實施三個月的禁漁期,每年共造成漁民減收2200萬元,取締網箱養魚603戶8.24萬平方米,造成養殖戶減少收入1400萬元;對在距湘江幹支流0.5公裏以內、0.5-1公裏以內的規模養殖場,將分別在2015年、2016年前全部完成搬遷或退出養殖,需補償退養資金2.9億元。

不得不放棄的機會。資源是稀缺的,資金是有限的,稀缺的資源和有限的資金相當部分被用于湘江源頭治理,也就減少或放棄了其他投資獲利的機會,由此帶來的損失就是我們通常所謂的機會成本。爲保護和治理湘江源頭,永州限制了衆多産業發展,主動放棄了發展地方經濟和提高群衆收入水平的諸多機會。這些機會成本包括:爲了增加治理環境、保護生態的投入,不得不減少對經濟發展的投入,從而降低經濟增長速度、減少經濟增長收入,付出延緩當地經濟社會發展的代價;爲了保護和改善湘江流域的整體生態環境,湘江汙染源頭和地理源頭不得不放棄部分局部利益,付出延緩當地群衆脫貧致富、提高生活水平的代價;爲了實現經濟社會可持續發展和資源使用的代際均衡,避免“賣祖宗田,搶子孫飯”,不得不放棄部分現在的發展機會,付出延緩當前財政收入和職工收入增長速度的代價。

3.全面把握湘江源頭治理成本收益的非對稱關系,充分認識湘江源頭治理的複雜性

尤其值得注意的是,湘江源頭治理的成本和收益具有特殊性和複雜性,具體表現爲非對稱性。這種非對稱性不僅導致人們對湘江源頭治理認知上的落差,也造成了人們在湘江源頭治理行爲上的錯位。

社會角色不對稱。不同社會角色由于其所處的社會地位、所履行的社會職責不同,對湘江源頭治理成本支付和收益獲得直接感受是不相同的。各類企業是生産者和消費者的統一,盡管它們深知湘江源頭治理的意義和天藍地綠水清的珍貴,但更關注企業生産的直接成本和收益,而對具有外部性的環境成本和收益卻可能視而不見。政府是社會利益和人民利益的代表,它更關心、關注體現人民整體利益、長遠利益的環境效益,卻未必能充分考慮和兼顧企業的微觀效益。至于居民個人作爲純粹的消費者,亂倒垃圾如果能節約成本,享受藍天白雲又不需付任何代價,則可能重視環境效益而忽略治理成本。

投入産出不對稱。生態環境治理是一個特殊的生産過程,其特殊性主要在于治理成本和效益都具有外部性,付出治理環境成本者,未必能享受或充分享受環境改善的收益;享受治理環境收益者未必付出、或只需付出很少成本。這樣,那些只付出治理成本而沒有充分享受治理收益的社會主體,就會因這種不對稱性而挫傷積極性,以致出現治理積極性逐漸下降的情況;相反,那些享受到生態環境治理收益而不需付出相應成本的社會主體,則很容易不切實際提出治理環境的過分要求。

空間分布不對稱。不同社會主體分布于湘江流域的上遊、中遊和下遊,他們對湘江治理的認識、看法和態度也有差異。湘江上遊是湘江的發源地和初始流域,汙染情況相對較輕,直接感受還不明顯,往往對治理汙染的緊迫性和重要性認識不足,而汙染治理又往往需要從源頭做起、在源頭上加大力度;湘江中下遊是湖南省人口稠密區、經濟發達區、城鎮化和工業化程度最高的地區,汙染問題最突出,治汙的壓力最大、任務最重、呼聲最高,但治理的成本最大、困難也最多。

經濟發展不對稱。不同社會主體處于不同發展階段、發展條件、發展水平,有不同的社會願望、利益訴求和價值追求。從湘江幹流六市分析,湘江源頭永州市每平方公裏GDP産值爲583.3萬元,不足長沙的1/10,僅爲株洲的30%、湘潭的18%、嶽陽的32%、衡陽的37%。永州市人均GDP爲2.06萬元,僅爲長沙的19%、株洲的37%、湘潭的36%、嶽陽的43%、衡陽的62%。但恰恰是經濟相對落後永州長期肩負湘江源頭生態保護、爲下遊地區提供優質水資源等生態公共産品的重任,付出很多、貢獻不少。而下遊地區對上遊地區的作出的貢獻卻缺乏積極有效的經濟補償,致使上下遊地區之間生態保護成本支付和收益獲得不對稱。

三、生態補償要突出機制創新

正確處理湘江源頭治理過程中各類主體之間的利益關系,形成穩定有序、持續長效、約束激勵都到位的治理機制,要堅持問題導向,總結曆史經驗,借鑒他山之玉,著力實現“三個轉變”。

1.激活主體,實現補償主體由政府一元向社會多元轉變

當前湖南省湘江源頭治理的生態補償機制,就其主要特征而言,基本上屬于政府一元補償機制,重視生態補償、推進生態補償、實施生態補償的主要是政府。省政府從2013年9月開始實施湘江保護和治理的“一號重點工程”,從2013年到2021年連續實施三個“三年行動計劃”,省政府與沿江各市簽訂目標責任狀,將“一號重點工程”納入政府績效考核重要內容,形成既抓沿江各市、縣市區黨委政府“一把手”,又由沿江各市、縣市區黨委政府“一把手”親自抓的工作格局,並以實施新環保法爲契機,將流域內所有排汙單位納入網格化環境監管範圍,實行“有計劃、全覆蓋、規範化”的執法檢查,靠的是政府,抓的也是政府。

應當承認,充分發揮政府在湘江源頭治理和生態補償中的主體地位和主導作用,有利于整合資源、發揮優勢、形成合力,在較短時間以較快速度見到明顯成效。

解決問題的關鍵還是要落實“誰保護,誰得益”“誰改善,誰得益”“誰貢獻大,誰多得益”和“誰汙染,誰受損”“誰汙染,誰補償”“誰汙染最嚴重,誰受損和補償最多”的原則,積極借鑒一些國家一對一交易、市場補償、區域合作、公共補償的成功經驗,積極探索面向全社會的生態服務稅或湘江保護稅、湘江中下遊城市和企業向湘江上遊源頭地區提供補償資金發展保護湘江生態林、湘江中下遊城市和企業投資湘江上遊源頭地區建立湘江清汙過濾淨化系統和設施,盡快形成讓每一個企業、單位、居民都參與的多元補償機制,走出一條主體多元、形式多樣、機制靈活的生態補償之路。

2.完善體系,實現補償機制由行政主導向綜合聯動轉變

湘江源頭治理,難在汙染源頭治理,它涉及湘江全流域的城市、農村,企業、居民,工業、農業,市民、農民,點多、面廣、線長;重在地理源頭治理,問渠哪得清如許,惟有源頭活水來。現湖南省面向湘江地理源頭生態補償已在逐步實施,但起步較遲、動作較緩、力度較小,亟待完善體系,把政府企業居民、上遊中遊下遊、中央政府省級政府當地政府各種補償要素和補償資源綜合整合、優化配置,實現補償機制由行政推動向綜合聯動轉變。

要進一步擴大補償範圍,將目前對湘江源頭區域的補償,從只覆蓋到藍山、甯遠和江華等縣,拓展到舂陵江流域特別是歐陽海庫區等一些重要支流水域;對公益林的補償,也應從國家級和省級兩個檔次,向市縣區公益林延伸;礦産資源、濕地、耕地及土壤等更應盡可能、盡早、盡快納入生態補償範疇。進一步健全補償制度,明確相關産權和責任劃分,建立和完善流域各責任主體的協調機制,健全生態補償標准體系、生態服務價值評估核算體系、生態環境監測評估體系,充分發揮生態補償在湘江源頭治理中的約束激勵作用。進一步完善補償體系,著力補齊企業補償和居民補償、下遊補償和中遊補償等短板,逐漸完善形成政府主導、企業居民各盡其責,上遊中遊下遊統籌協調,中央政府、地方政府、當地政府成龍配套的補償體系。考慮到生態補償操作的現實可行性,可以把各級政府作爲直接補償主體,供水工程管理部門以及受益城市、企業、居民作爲間接補償主體,並以強化環境資源稅等落實其補償責任。

3.著力創新,實現補償方式由單一性向多樣性的轉變

生態補償方式集中承載體現了補償責任主體與補償主體之間的權利義務關系,是生態補償制度的中心環節。落實生態補償,要著力創新,實現補償方式由單一性向多樣性的轉變。

进一步强化纵向补偿方式,要加大对永州的生态补偿力度,现在国有林补偿标准7元/亩,集体林等12元/亩,远低于公益林的管护成本,要按照成本和收益、付出和补偿对等的原则提高补偿标准,据专家测算,生态公益林每亩补助 30 元才基本补偿经营者的经济损失;要根据每年农户人均收入水平和物价上涨水平适时调整作为生态补偿内容的粮食和生活费补助;要把环境财政作为公共财政的重要组成部分,在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算,资金的安排使用应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜,优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目,加大对区域性、流域性污染防治,以及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度;要在教育、就业、文化、卫生、优抚、救助、扶贫、医疗、养老、农村危房改造、小城镇建设等民生投入上,给予湘江源头更优惠的政策和更多的转移支付。进一步发展横向补偿机制,要借鉴德国以州际财政平衡基金模式实现横向补偿的方法,建立湘江流域各地方政府间的生态补偿横向转移支付制度,设立横向转移支付基金,着力解决跨界治污补偿,进一步实现生态各地区公共服务均等化。区际生态转移支付基金由特定区域内生态环境受益区和提供区政府财政资金拨付形成,拨付比例应综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素。各地方政府按拨付比例将财政资金上缴存入生态基金,并保证按此比例及时补充。通过政府间横向转移支付,更好落实“受益者和使用者付费”和“补偿与受益对等”原则。进一步用活市场补偿机制,要加大统筹协调力度,积极构建生态产品价值评估体系,明确各类生态产品的商品属性,形成碳汇为标准的定价机制,实现自然资源有偿使用,探索生态资源资产产权、用途管制制度、生态资源资产化和生态产权交易化改革,建立有利于生态建设的投融资机制,进一步探索和扩大发展湖南省的碳汇交易、节能量交易、排污权交易、水权交易等市场化模式,让生态产业和绿色产品成为资本灵活进出、市场有效配置的全新领域。

(本文由湖南省委讲师团、永州市委讲师团联合课题组撰写,课题组成员为譚躍湘、劉新年、周勇、丁玲芳、宋亮)


(責任編輯:admin)

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