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丁麗瓊:精准扶貧推進中面臨的主要困難及對策建議

時間:2016-04-08 16:32來源:澳客 作者:丁麗瓊、伍彬 點擊:

丁麗瓊、伍彬:精准扶贫推进中面临的主要困难及对策建议

—-關于衡陽市精准扶貧的調查與思考



一年来,衡阳市认真贯彻落实中央和省委关于全力推动精准扶贫的战略部署,以加快全面建成小康社会为总揽,以改革创新为动力,以精准识贫、精准扶贫、精准脱贫为重点,坚持扶贫与扶志、输血与造血、治标与治本相结合,着力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“三位一体”大扶贫格局,精准扶贫工作取得初步成效。2015年扶贫项目达到1399个,扶贫资金投入为2.24亿元,截止11月底,共减少11个贫困村和75567名贫困人口,提前完成年度目标。展望下一阶段的精准扶贫工作,要实现三年内整体脱贫、全部摘帽,仍面临不少困难。  

一、主要困難

2015年是精准扶貧的開啓之年,經過近一年的努力,扶貧工作取得一定成效,但也面臨著“五難”問題。

(一)扶貧底子摸清難

調研中發現,由于各種因素影響,精准識貧摸底工作難以落實,識貧結果數據與實際情況不完全相符。

1、貧困人口核定難。由于現有監測技術條件所限、農民收入來源的多樣化和不可測性,貧困對象的收入狀況很難被准確、全面地掌握,加之對貧困人口的民主評議和民主監督不夠完善,導致出現一些列入建檔立卡中的貧困戶,實際家庭人均可支配收入已在貧困線之上,而一些確實貧困的家庭卻沒有被納入。在對2014年建檔立卡的貧困對象審核中發現共有632戶、1987人不符合貧困條件而被除名。

2、致貧原因界定難。在對貧困戶致貧原因進行調查走訪的過程中發現,對致貧的具體原因難以精准分析,找出“窮根子”,往往只能籠統地界定爲因病或因殘,給精准脫貧、“對症下藥”帶來了難度。從目前衡陽市貧困人口的統計數據中可以看出,因病致窮占43.5%,因殘致窮占41.4%,因學致窮占13.3%,其他占1.8%,而事實上,在因病致窮、因殘致窮中有很多是另有原困。

3、動態管理控制難。精准扶貧是一項動態的管理過程,應根據貧困家庭經濟狀況的變化而及時作出調整,但在實際工作中由于還沒有建立科學有效的扶貧信息動態管理網絡系統,無法對扶貧工作進行全方位、全過程的動態監測分析,往往是一次核定多年使用,導致識貧信息時效性不強,影響扶貧對象有進有出、動態管理。

(二)扶貧任務完成難

1、貧困人口基數較大。據最新統計,全市還有395個貧困村、11.7萬戶、35.2萬貧困人口,貧困發生率達到5.1%,遠高于同處于全省第一方陣的其他市州,而且這些貧困戶當中有純低保戶(喪失勞動能力)達6.5萬戶、16.2萬人,占全部貧困戶的55.6%,基本靠政府救濟。

2、積貧難返根深蒂固。大多數貧困村和貧困人口自我發展能力差,“等、靠、要”心理嚴重,且大多分布在缺水、土地貧瘠、資源缺乏、交通不便等自然條件惡劣、生態環境脆弱的地方,脫貧難度大、代價高。另外還有分散在395個貧困村之外的3991戶貧困戶、9042名貧困人口,尚沒有專門的幫扶隊伍和落實幫扶措施,“脫貧夢”依然遙遠。一些在貧困線邊緣的群衆不僅致富能力差、觀念落後,連正常生産、生活能力也非常脆弱,極易因災、因病迅速返貧。

3、幹部認識存在偏差。在對扶貧幹部的問卷調查中,有65.3%的人認爲搞精准扶貧難以顯現政績,積極性不高;有81.9%的人認爲搞精准扶貧會大幅增加工作量,存在畏難情緒。因此,把扶貧工作停留在文件上、口頭上,雷聲大、雨點小不在少數,更不用說整合資源來推動貧困村脫貧,對貧困戶的扶持往往只停留在“送溫暖”的形式上,忽視對貧困戶的項目帶動和能力開發。

(三)扶貧資金籌措難

1、上級專項投入較少。除了省級貧困縣祁東縣之外,國家、省對其他縣市區貧困村的投入非常有限,大部分村集體收入只有幾萬元的一事一議補助資金,只夠用來發村幹部工資或修一小段村道公路,沒有多余資金扶持村裏脫貧。

2、市县两级投入不足。目前,市县两级财政预算安排财政专项扶贫资金3125万元,其中市级财政837万元,比上年增长60%,县级财政2288万元,比上年增加1.2 倍,虽然增幅较大,但人均不足80元。市级财政大多针对市级驻村帮扶的贫困村,对其他贫困村投入很少,而县乡两级财政普遍趋紧,难以完成繁重的脱贫任务。

3、部門資金整合困難。多數部門沒有投入太多的幫扶資金和扶貧項目,做錦上添花的事積極性高,做雪中送炭的事比較被動。截止2015年11月底,整合各行各部門的資金共計2107萬元,離2874萬元的年度目標尚有一定的差距。

4、社會投入仍然不多。由于農村外出務工戶較多,加上行業部門、社會各類組織、愛心人士參與扶貧的積極性也沒有充分調動起來,全市社會參與扶貧的氛圍不濃,社會投入不多。截止2015年11月底,社會投入資金共計1068萬元,遠低于1800萬元的預期目標。

(四)扶貧力量保障難

1、人員少工作量大。實施精准扶貧後,工作量大幅增加,而市縣兩級扶貧機構級別低、工作人員少,難以應對複雜繁重的工作。目前市縣兩級扶貧機構現有在編幹部34名,而從事具體扶貧工作的幹部只有21名,5個城區還沒有專職扶貧幹部,由區農委幹部兼任,扶貧工作人員與扶貧建檔立卡貧困對象之比爲1:22077。更爲突出的是,扶貧系統編制沒有延伸到鄉鎮,使得實施精准扶貧“最後一公裏”出現了“空檔”。

2、待遇低工作遇冷。目前,駐村扶貧隊員絕大部分沒有與本單位工作脫鈎,爲了工作不得不來回兩頭跑,對扶貧工作的專注度明顯下降。少數單位領導對駐村幫扶工作重視不夠,對駐村隊員不關心,沒有落實相應待遇,駐村扶貧隊員拿一份工資幹兩份事,有時還得自掏腰包買東西給貧困戶,導致扶貧隊員經濟壓力大、家庭阻力也大。鄉鎮幹部、村幹部和群衆對駐村幫扶認識存在偏差,只認“帶錢扶貧”、“帶項目扶貧”,否則,對扶貧隊員的工作不盡配合,使得駐村隊員産生了一些不良情緒,工作積極性下降。

(五)扶貧攻堅統籌難

1、忽視規劃引領。目前12個縣(市)區當中,有3個縣(市)區沒有因地、因戶、因人制訂精准幫扶規劃,有1個縣甚至簡單地把精准扶貧工作視同新農村建設任務對待,只注重面上的基礎設施改造,忽視將扶貧措施落實到戶、到人。

2、忽視造血帶動。從現有的扶貧措施看,至少有1個縣、59個縣直單位和17個市直單位一定程度上存在著脫貧思路不清晰,認爲扶貧工作就是修幾條路、蓋幾間房,或者簡單地組織捐錢、捐物,只注重“輸血”,忽略“造血”。

3、忽視當地力量。在395個扶貧工作隊當中,目前有22個駐村幫扶工作隊由于缺乏農村工作經驗,沒有充分依靠和發動貧困村兩委班子、黨員幹部和村民廣泛參與,“獨角戲”難以形成“大合唱”,工作局面遲遲不能打開。

二、對策建議

當前,精准扶貧已進入了攻堅克難的關鍵時期。對我省來說,應在五個層面著“重筆”,以精准扶貧推進科學扶貧,實現由“減貧”向“脫貧”的根本性轉變。

(一)精准識貧,強化動態管理

對全省2014年建檔立卡的農村貧困戶、貧困人口進一步開展精准識別複核工作。區別于以往的普惠式扶貧,精准扶貧要做到“不漏一村、不漏一戶、不漏一人”,真正實現“戶有卡、村有冊、鄉鎮有檔、國省市縣鄉村信息平台共建共享”,確保扶貧方向正確、指向精准,防止扶貧對象“窮人落榜、富人戴帽”的現象。

1、核准貧困對象。對全省建檔立卡的596萬貧困人口進行“三個核實”,即核實貧困村、貧困戶、貧困人口的真實性,核實建檔立卡信息的真實性,核實脫貧戶和脫貧人口的真實性,建立完整的貧困信息數據庫,把2014年以來已脫貧致富和不符合條件的扶貧對象在扶貧信息平台上清楚地標識出來;對符合條件而沒有納入的扶貧對象和返貧對象,按程序規定識別登記,實行有進有出,動態管理。

2、找准致貧原因。在全面核查的基礎上,深入開展“一進二訪”活動,通過戶戶見面、調查問卷和座談交流等方式,逐戶進行調查,准確掌握每家庭基本情況、收入支出構成情況和發展意願等,把扶貧對象摸清,把困難家底搞實,把致貧原困核准,把扶貧需求問細,爲精准施策、精准脫貧提供依據。

3、定准貧困類別。根據對貧困對象的摸底調查,按照一般貧困戶、低保貧困戶(有勞動能力和脫貧願望的低保戶)、低保戶(無勞動能力和脫貧無望的低保戶)和五保戶(未成年人)四個不同類別,科學設定類別標准,嚴格區分貧困程度,實施分類指導。

(二)分類施策,強化精准脫貧

針對貧困村、貧困戶致貧的具體原因,按照“缺什麽,補什麽;需什麽,幫什麽”的原則,因地制宜、因戶施策、因人支招、精准滴灌、靶向治療,著力增強貧困人口內生發展動力,突出抓好以下扶貧措施。

1、産業扶貧。貧困對象要脫貧,最現實的問題就是增加收入,增加收入必然要靠産業扶貧。要按照“資金跟著窮人走,窮人跟著能人走,能人跟著産業項目走,産業項目跟著市場走”的思路進行推進。要充分利用當地優勢特色資源、産業基礎,因村因戶、分類指導實施産業扶貧,宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜遊則遊。要整合涉農資金、農業産業化資金,優先支持龍頭企業、合作經濟組織、家庭農場等新型經營主體與貧困戶結成利益共同體,鼓勵采取直接幫扶、股份合作、委托幫扶等方式,給貧困戶送資金、送種苗、送技術、送信息等,引導貧困戶參與發展糧食、油茶、果蔬、茶葉、畜禽、水産等特色産業。鼓勵貧困對象與企業、專業合作社、家庭農場建立緊密的利益連接機制,形成一個利益共同體,提高貧困對象參與當地特色産業發展的組織化程度。2014年以來,我省以武陵山片區爲主陣地,啓動以覆蓋扶貧對象1000人以上和人均增收1000元以上爲目標的“雙千”産業項目計劃,共實施項目62個,總投資38.3億元,引導信貸資金13.6億元,直接幫扶貧困人口38.4萬人。

2、安居扶貧。按照“政府引導、群衆自願、因戶制宜、分步實施”的原則,對具備“住房危險性、經濟特困性、居住唯一性”三個條件的農村貧困戶開展安居扶貧。各市州要在大幅度增加本級財政對精准扶貧投入的同時,重點整合危房改造、避險安置、易地搬遷、生態移民等項目資金、扶貧政策性資金和貸款,建立貧困戶危房改造資金專戶。按每戶不少于2萬元,人均不少于1萬元,最高每戶不超過5萬元的補助標准,建房面積按住房和城鄉建設部門危房改造的建設標准,通過“戶主申請—村組評議—鄉鎮初審—縣(市)區審核”程序,將貧困D級危房戶和無房戶全部納入改造範圍,省財政每年安排資金對完成農村貧困戶危房改造任務的縣(市)區給予每戶1500元的獎補。對無勞動能力的貧困D級危房戶和無房戶實行政府統建模式,其他的采取自主建設政府補貼形式,幫助貧困對象挪出“窮窩”。

3、金融扶貧。改“大水漫灌”爲“精准滴灌”,讓扶貧資金真正扶到窮人。要在全省範圍內全面啓動農村信用社扶貧小額信貸,按照“一授、二免、三優惠、一防控”的小額信貸模式,推進建檔立卡貧困戶評級授信工作,授信額度爲每戶1—5萬元。對授信貧困戶實行免抵押、免擔保貸款,貸款利率按銀行同期基准利率執行。對獲得産業扶貧貸款的貧困戶,由省級財政扶貧資金按每人1200—1500元的標准給予貼息支持。每個縣(市)應設立不少于300萬元的小額信貸風險防範基金,引導金融扶貧信貸規模3000萬元以上,讓金融“活水”更好澆灌貧困家庭。

4、創業就業扶貧。開展有針對性的短期職業技能培訓,讓貧困戶勞動力掌握一技之長。由省、市、縣職業教育培訓機構對貧困戶勞動力開展轉移就業技能培訓,做到應培盡培、免費培訓,提高就業能力,盡快就業致富。對創業貧困人員免費提供創業培訓、小額擔保貸款、實施就業崗位援助。對貧困家庭,市、縣、鄉(鎮)政府可以購買公共服務崗位,幫助她們就地就近就業。省、市、縣人社部門要爲貧困地方貧困戶勞動力提供就業服務。

5、救助扶貧。對因病、因災等原因而致貧的,通過基本醫保、大病救助、醫療救助、疾病應急救助、商業健康保險和慈善救助、社會捐贈等制度間的互補聯動,形成保障合力,幫助他們解決暫時困難。對已脫貧又因病、因災等原因返貧的,全部納入民政特殊困難建檔人員範圍,資助參加農村合作醫療保險,享受民政“一站式”醫療救助。積極開展“救急難”工作,盡力避免因病因災致貧、返貧。

6、兜底扶貧。對肢體殘疾、癱瘓臥床、年老體衰等喪失勞動能力且符合農村社會保障條件的特別貧困家庭,通過農村低保、五保、新農保、新農合、醫療救助等社會保障措施,由政府實行政策性兜底脫貧,並建立動態管理機制。農村低保做到應保盡保、應退盡退。進一步落實農村五保、孤兒供養政策。探索推進農村扶貧標准與農村低保標准“兩線合一”

7、教育扶貧。加大對貧困地區教育扶持力度,省、市、縣政府教育投入要重點向貧困地區傾斜,確保貧困學校2018年前達到合格學校標准。建立城鎮教師到貧困學校支教制度和貧困教師津貼制度,開通貧困村教師培訓綠色通道。貧困家庭學生在義務教育階段100%實行“兩免一補”;對于孤兒就學,由教育基金支持完成學業;對沒有完成義務教育的貧困家庭子女,上門勸學,決不讓一個貧困家庭孩子因貧辍學,阻斷貧困代際傳遞。落實貧困家庭大學生入學的資助政策。對初、高中畢業未能繼續升學的貧困家庭中的“後進生”,從2016年起,實施“雨露計劃”、“一家一”全覆蓋,勸導和動員他們到中職、高職學校接受免費職業教育,由生源地縣級政府統籌財政扶貧資金,按技工系統3200元每年每生、教育系統2400元每年每生標准給予助學補助,實現從“苦力型”向“技能型”轉變。

8、基礎設施扶貧。對貧困人口比較集中且基礎設施落後的地區,要整合基礎設施建設相關項目資金,重點解決公路不通、水不安全、電力不穩、信息不暢等問題。5年內實現村村通寬帶、通硬化公路、無線通訊全覆蓋,完成15000個村的農村電網改造。推進文化、醫療、科技、環境衛生等公共服務加快向貧困村延伸,打通公共服務“最後一公裏”。

9、流通服務扶貧。把搞活流通作爲增加貧困農民收入的重要途徑,采取多種形式解決農産品銷售難問題。著力推進電商扶貧工程,加強與淘寶、京東等知名電商的合作,開展電商扶貧計劃,大力培育農村電商人才,鼓勵龍頭企業、合作社、家庭農場等新型農業經營主體到貧困地區開辟電商銷售模式,整合農業優勢産品對接市場,實現電子商務與貧困地區産業培育發展深度融合。切實加強貧困地區農産品流通基礎設施建設,大力培育和發展流通合作經濟組織、農産品經紀人隊伍、貿工農一體化組織等多形式的農産品市場主體,提高貧困農民進入市場的組織化程度。

10、黨建扶貧。對一些軟弱渙散、支部活動不正常的重點貧困村、矛盾複雜村、基礎薄弱村,選好配強村級領導班子,從優秀外出務工經商人員、鄉土能人、複退軍人和大學生村官中選撥優秀人才進村黨組織班子。選優配強村黨組織書記,本村沒有合適人選的,從市縣兩級機關企事業單位選派優秀黨員幹部到村擔任黨組織書記或第一書記。加強對村支兩委班子成員的教育培訓。進一步加大對貧困村的基層保障力度,推動無固定活動場所的村和無集體經濟收入的村“清零”,確保貧困村有能人管事、有地方議事、有資金辦事、有能力做事,真正把基層黨組織建設成爲帶動群衆脫貧致富的堅強戰鬥堡壘。

(三)統籌協調,強化資金投入

1、加大財政投入。省、市、縣三級財政要大幅增加對精准扶貧工作的投入,重點加大對貧困對象在産業扶貧、就業培訓、危房改造、教育醫療、兜底救助等方面的扶持力度,足額預算扶貧工作經費。省財政應每年安排3億元以上作爲專項扶貧資金。

2、整合部門資金。各級各部門要按照“規劃引領、以市爲主、任務導向、渠道不亂”的原則,整合各類項目資金,有針對性地向貧困村傾斜,集中力量解決産業和水、電、路、訊、房、環境整治等突出問題。

3、強化金融保險支持。貫徹落實《關于金融服務“三農”發展的若幹意見》(國辦發【2014】17號)、《關于金融服務“三農”發展的實施意見》(湘政辦發【2014】94號)和2016年1月1日起施行的《湖南省農村扶貧開發條例》,整合金融資源,開發特惠金融産品,出台全方位覆蓋貧困村和貧困人口的便利化特惠金融政策和措施。支持貧困農戶辦理農業保險。

4、動員社會捐資。鼓勵社會各界參與扶貧慈善活動,政府搭建扶貧慈善愛心平台,鼓勵引導非公有制經濟組織、社會各界愛心人士通過爲貧困村和貧困戶捐款捐物、捐資助學、救貧濟困、志願服務等多種形式參與扶貧,幫助貧困村發展公益事業。

(四)深厚氛圍,強化宣傳督查

1、加強宣傳。利用“10.17全國扶貧日”宣傳活動,大力宣傳“一進二訪”活動面臨的新形勢、新任務、新要求和精准扶貧攻堅中的典型經驗。通過表彰“扶貧功臣”、“扶貧模範”、開展“扶貧宣傳月”、“扶貧主題日”活動,大力弘揚扶貧濟困的傳統美德,營造全社會關注、支持、參與扶貧的濃厚氛圍。同時搭建社會扶貧愛心信息平台,實現各類企業、社會組織與個人的捐贈意向與貧困戶脫貧需求有效對接。著力引導扶貧對象樹立“脫貧不等靠,致富敢闖敢冒”意識,自力更生,增收致富。

2、嚴格督查。各級政府要科學制定精准扶貧五年規劃和年度計劃,將精准扶貧工作納入目標管理,把落實扶貧責任制、減少貧困人口、增加財政預算投入、整合部門資金、開展駐村幫扶和結對幫扶等作爲主要考核指標,強化督促檢查和績效考核。改革貧困縣考核的“指揮棒”,《貧困縣黨政領導班子和領導幹部經濟社會發展實效考核辦法》和《關于建立貧困縣約束機制的意見》已取消對51個貧困縣的GDP考核,對貧困地區主要考核扶貧開發成效,確保貧困地區把主要精力、主要資源用在扶貧上。今後推薦各級人大代表、政協委員、黨代表,評定各種模範稱號的企業家,要把扶貧工作業績作爲重要參考條件。省委組織部要會同省扶貧辦每年對省直駐村和聯村幫扶單位進行責任制考核,督查市、縣兩級精准扶貧實施情況,按照《湖南省農村扶貧開發條例》的要求,對在扶貧開發中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,對直接負責的主管人員和直接責任人依法給予行政處分,構成犯罪的,依法追究刑事責任,對沒有完成減貧任務的單位主要負責人進行問責處理。各級政府要注重在扶貧開發工作一線考察幹部,把幹部在扶貧開發中做出的實績作爲選撥使用的重要依據,對完不成扶貧目標任務的要嚴格追責。2017年底,對市、縣、鄉三級的精准扶貧、精准脫貧情況進行一次中期評估;2019年底,進行考核驗收。

(五)明確責任,強化幫扶隊伍

進一步健全落實領導幹部聯系扶貧開發工作制度,各級黨委政府主要負責人是扶貧開發工作的第一責任人,要把扶貧開放工作放在心上、抓在手上、扛在肩上,親自調研、親自部署、親自協調、親自督辦。分管負責人要具體抓,帶頭深入一線,開展精准扶貧工作;各級各部門主要負責人是部門扶貧第一責任人,要把改善貧困地區發展環境和條件作爲本部門發展規劃的重要內容,在資金、項目等安排上向貧困地區傾斜,要深入扶貧聯系村研究解決具體問題。紮實開展“一進二訪”活動,以嚴和實的作風,精准發力,確保精准脫貧。

1、駐村幫扶全覆蓋。對全省8000個貧困村,由省市縣三級派出8000個扶貧工作隊,扶貧工作隊隊長兼任村黨組織第一書記。大力開展“12+1”活動,“12”即水、電、路、訊、房和環境整治“六到農家”,義務教育、基本醫療、養老、低保、五保和村級集體經濟發展“六個落實”,“1”即加強基層組織建設,確保全省8000個貧困村如期摘帽,貧困人口全部脫貧。

2、聯村幫扶全覆蓋。對貧困人口相對集中村,開展聯村幫扶全覆蓋。動員全省廳級以上單位,包括行政事業單位、駐湘單位、軍隊和武警部隊、金融機構、科研院所、醫院學校、群團組織、國家企業等,與貧困人口相對集中村開展聯村幫扶。聯村單位要專題研究幫扶工作,本著量力而行、盡力而爲的原則,協助市、縣兩級黨委政府做好聯系村精准扶貧工作,實現聯點村貧困人口如期脫貧。

3、結對幫扶全覆蓋。結合“三嚴三實”專題教育,各級領導幹部帶頭與聯點村的貧困戶“結窮親”,並組織動員所在單位機關幹部與貧困戶“結對子”,實行結對幫扶全覆蓋。省、市、縣三級黨委、人大、政府、政協領導班子成員至少分別幫扶聯系點的1戶貧困戶;省直機關單位、省屬企業、院校和中央駐湘單位領導班子及內設機構、二級單位要與本單位聯系點的貧困戶開展結對幫扶;市直單位副處級以上幹部要同本單位聯系點的貧困戶開展結對幫扶;縣直機關幹部要同本縣的貧困戶開展結對幫扶。要廣泛動員各類企業、農村合作經濟組織、社會團體和社會愛心人士等積極參與結對幫扶活動。通過開展結對幫扶,確保每一戶貧困戶有幫扶責任人,能困人因戶施策,並建立幫扶專門台賬。

參考文獻:

[1]張立群.以精准扶貧推進科學扶貧[Z].湖南紅網,2014-5-26.

[2]鄒懷民.關于開展精准扶貧工作的幾點思考[N].博爾塔拉報,2015-4-3.

(來源:湖南省人民政府發展研究中心微信號,2016年04月7日;丁麗瓊系湖南省委黨校工商管理教研部主任、教授;伍彬系中共衡陽市委黨校經濟學講師)


(責任編輯:管理員002)

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